Saatnya Redistribusi Kepesertaan JKN: Membuka Ruang bagi Klinik dan Praktik Dokter Mandiri

Sistem Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) telah berjalan lebih dari satu dekade dan kini menaungi hampir seluruh penduduk Indonesia. Namun di balik capaian universal itu, ada satu persoalan struktural yang belum banyak dibicarakan secara terbuka: distribusi kepesertaan di tingkat Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama (FKTP) masih timpang, dengan Puskesmas menampung porsi peserta yang jauh lebih besar dibanding klinik pratama dan praktik dokter mandiri.

Data: Dominasi Puskesmas dalam Peta FKTP Nasional

Berdasarkan data Kementerian Kesehatan tahun 2024 yang diolah Databoks-Katadata, dari seluruh FKTP yang bekerja sama dengan BPJS Kesehatan, Puskesmas mendominasi dengan porsi 42,75%, jauh di atas klinik pratama (32,27%) dan praktik dokter perorangan (19,63%); sisanya rumah sakit tipe D Pratama dan fasilitas lain. Pola serupa terlihat di tingkat kota, misalnya di Kota Semarang, di mana dari 245 FKTP yang tercatat hingga akhir Maret 2024, 64 di antaranya adalah Puskesmas, 141 klinik pratama, dan 99 dokter praktik perorangan — namun jumlah unit yang lebih banyak pada klinik tidak serta-merta berbanding lurus dengan porsi kepesertaan yang mereka tampung.

Padahal, dari sisi mutu layanan, sebuah studi terhadap 135 FKTP pelaksana Kapitasi Berbasis Kinerja (KBK) di Kota Bandung tahun 2024 menemukan bahwa klinik pratama justru mencatat capaian Angka Kontak dan Rasio Peserta Prolanis Terkendali (RPPT) yang lebih baik dibanding Puskesmas, dengan hasil uji statistik yang signifikan. Ini menunjukkan bahwa penumpukan kepesertaan di Puskesmas tidak selalu berkorelasi dengan kualitas layanan primer yang lebih baik.

Dasar Hukum yang Sudah Mengakui Kesetaraan FKTP

Secara regulasi, klinik pratama dan praktik dokter mandiri sejak awal diposisikan setara dengan Puskesmas sebagai penyedia layanan primer dalam skema JKN. Standar rasio ideal dokter terhadap peserta di FKTP ditetapkan 1:5.000 melalui Peraturan BPJS Kesehatan, sementara Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 14 Tahun 2021 mengatur ketentuan rasio untuk klinik dengan dua dokter di angka 1:10.000. Tarif kapitasi pun sudah diselaraskan lintas jenis FKTP: berdasarkan Permenkes Nomor 3 Tahun 2023, kapitasi Puskesmas berkisar Rp3.600–Rp9.000 per peserta per bulan, klinik pratama/RS D Pratama Rp9.000–Rp16.000, dan praktik mandiri dokter Rp8.300–Rp15.000.

Dari sisi hak peserta, sistem JKN pada dasarnya menganut prinsip pilihan: peserta berhak memilih dan berpindah FKTP kapan pun syarat administratif terpenuhi, termasuk berpindah dari Puskesmas ke klinik atau praktik dokter mandiri melalui aplikasi Mobile JKN, kanal WhatsApp PANDAWA, atau kantor cabang BPJS Kesehatan. BPJS Kesehatan bahkan telah mengenal istilah "Redistribusi FKTP" sebagai mekanisme resmi perpindahan peserta antar-fasilitas. Ini berarti redistribusi kepesertaan bukan konsep baru, melainkan hak yang sudah diatur namun belum dimanfaatkan secara optimal — sebagian besar karena rendahnya sosialisasi kepada peserta.

Soal Transparansi Dana Kapitasi di Puskesmas

Kekhawatiran mengenai pengelolaan dana kapitasi di Puskesmas milik Pemerintah Daerah bukan tanpa dasar. Indonesian Corruption Watch (ICW) mencatat, dari pemantauannya terhadap pengelolaan dana kapitasi JKN di FKTP milik daerah, terdapat delapan kasus dugaan korupsi sepanjang 2014–2018 dengan kerugian negara sekitar Rp5,8 miliar dan 14 tersangka. ICW turut menyoroti bahwa pengelolaan dana kapitasi Puskesmas — dari perencanaan hingga pertanggungjawaban — umumnya tertutup dan hanya dikelola oleh kepala serta bendahara Puskesmas, sehingga publik sulit mengakses rincian penggunaannya, ditambah lemahnya kapasitas pengawasan internal pemerintah daerah. Organisasi masyarakat sipil PATTIRO bahkan sejak 2014 telah mendesak BPJS Kesehatan, Dinas Kesehatan, dan Puskesmas untuk lebih transparan soal penggunaan dana ini.

"Pengelolaan dana kapitasi, mulai dari perencanaan hingga pertanggungjawaban, sepenuhnya tertutup; dikelola oleh kepala dan bendahara puskesmas. Publik tidak bisa mengakses besaran dan pemanfaatan dana kapitasi puskesmas." — ICW, Harian Kompas, 8 Maret 2018.

Temuan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) di berbagai daerah juga berulang kali mencatat pengelolaan dana kapitasi dan non-kapitasi JKN yang belum tertib, mulai dari lemahnya koordinasi penatausahaan hingga pengendalian internal yang tidak optimal. Salah satu contoh terkini adalah LHP BPK RI No. 13A/LHP/XVIII.BAC/05/2025 atas Dinas Kesehatan Kabupaten Aceh Tenggara, yang antara lain menemukan 17 rekening dana non-kapitasi JKN yang belum ditetapkan melalui SK Bupati. Kasus OTT KPK di Kabupaten Jombang (Februari 2018) juga pernah mencuat: Plt Kepala Dinas Kesehatan mengumpulkan kutipan dari dana kapitasi 34 puskesmas senilai total sekitar Rp434 juta untuk digunakan sebagai suap kepada Bupati demi kepentingan pengangkatan jabatan definitif — sebuah preseden yang menunjukkan betapa rentan dana kesehatan primer terhadap penyalahgunaan dalam struktur birokrasi daerah.

Data-data ini tidak menunjukkan bahwa seluruh Puskesmas bermasalah, tetapi memperkuat argumen bahwa model pengelolaan dana kesehatan primer yang lebih terdesentralisasi ke klinik dan praktik mandiri — dengan struktur akuntabilitas yang berbeda dari birokrasi daerah — layak dipertimbangkan sebagai bagian dari perbaikan sistem.

Aspirasi yang Diajukan HIFDI

Atas dasar data dan regulasi tersebut, HIFDI mengajukan lima aspirasi kepada BPJS Kesehatan dan Kementerian Kesehatan:

1. Evaluasi rasio kepesertaan antar-jenis FKTP di setiap wilayah, dengan target proporsi yang lebih berimbang antara Puskesmas dan FKTP swasta.
2. Sosialisasi aktif kepada peserta JKN mengenai hak memilih dan berpindah FKTP, termasuk mekanisme Redistribusi FKTP yang sudah tersedia namun belum banyak diketahui.
3. Penyederhanaan proses pendaftaran dan kredensialing klinik/praktik mandiri sebagai FKTP agar tidak menjadi hambatan administratif bagi pemerataan.
4. Penguatan transparansi dan audit dana kapitasi di seluruh jenis FKTP, khususnya Puskesmas, sejalan dengan rekomendasi ICW dan temuan berulang BPK.
5. Keterlibatan organisasi profesi, termasuk HIFDI, dalam forum evaluasi kebijakan distribusi kepesertaan JKN di tingkat daerah maupun nasional.

Penutup

Redistribusi kepesertaan bukan tentang mengambil hak Puskesmas, melainkan tentang mengembalikan keseimbangan sistem layanan primer sesuai semangat regulasi yang sudah ada dan data yang tersedia. Sistem kesehatan yang sehat adalah sistem yang memberi ruang tumbuh bagi semua jenis fasilitas primer, dengan pengawasan yang setara dan transparan untuk semuanya.